|
Regjeringen har oversendt lovforslag til Stortinget om ny dyrevelferdslov. Lovforslaget innebærer endringer i forholdet mellom rovdyrforvaltning og hensynet til utmarksbeite. Dyreeier pålegges et større ansvar for å beskytte sine husdyr mot rovdyr, og Mattilsynet gis kompetanse til å fatte vedtak om beiterestriksjoner. I forbindelse med tiltak for å beskytte rovdyr og ved vedtak om beiterestriksjoner legges det ikke opp til full erstatning. USS mener lovforslaget innebærer grunnleggende endringer i det som har vært viktige forutsetninger for norsk rovdyrpolitikk.
Bakgrunn
Regjeringen har oversendt Ot.prp. nr. 15 (2008-2009) Om lov om dyrevelferd til behandling i Stortinget.
USS avleverte i februar uttalelse til Landbruks- og matdepartementets høringsutkast til ny lov. USS uttalte seg om de foreslåtte bestemmelsene knyttet til forholdet mellom husdyr på utmarksbeite og rovdyrpolitikk. Høringsutkastets forslag til §§ 23 og 32 om dyreeiers plikt til beskyttelse mot rovdyr og beiterestriksjoner grunnet rovdyr innebar etter USS syn grunnleggende endringer av gjeldende rett, og USS var uenig i forslagene som ble foreslått på dette området.
I Regjeringens bearbeidede forslag til ny lov, presentert i Ot.prp. nr. 15 (2008-2009), er høringsutkastets forslag innholdsmessig videreført i proposisjonens forslag §§ 24, 30 og 31. USS har ikke vunnet frem i regjeringen med synspunkter fra høringsrunden, og vil jobbe videre opp mot Stortinget når loven skal behandles der. Det er Stortingets næringskomité som har saken til behandling, med frist for avgivelse av innstilling 12. mars 2009.
Her følger USS synspunkter om innholdet i de aktuelle bestemmelsene.
Dyreeiers plikt til å beskytte dyr på utmarksbeite mot rovdyr
I Ot.prp. nr. 15 er forslaget fra høringsutkastet videreført i § 24 bokstav b:
”Dyreholder skal sikre at dyr får godt tilsyn og stell, herunder sikre at (..) dyr beskyttes mot skade, sykdom, parasitter, rovdyr og andre farer.”
I lovforslaget er dermed rovdyr nevnt eksplisitt som en fare dyreeier skal beskytte dyrene mot. USS mener lovbestemmelsen innebærer en endring sammenliknet med gjeldende rett, og er kritisk til at dyreholderen skal pålegges plikt til sikre dyrene beskyttelse mot rovdyr i samme utstrekning som mot skade, sykdom, parasitter etc. To motstående interesser av nasjonal karakter - dyrevelferden og naturvernet - lovreguleres slik at dyreeiers plikter etter dyrevernloven bestemmes gjennom rovdyrpolitikken. Hvorvidt dette kan sies å ligge innenfor eller utenfor dyreeiers kontroll er etter USS syn et vesentlig skille, og rovdyrfare vil slik sett være en utenforliggende faktor. USS mener dette er i strid med de politiske målene om å redusere frontene i rovdyrkonflikten, og tradisjonen om at den enkelte borger ikke skal bære byrdene av rovdyrpolitikken.
I områder med høy tetthet av rovdyr og store tap av beitedyr, vil det å avstå fra bruk av beiteområder kunne være eneste mulighet til å oppfylle den foreslåtte dyrevernlovens krav til beskyttelse mot rovdyr.
I høringsnotatet fra Landbruks- og matdepartementet stod det:
”Ut fra hensyn til dyrevelferd bør det ikke foregå fri utmarksbeiting i områder hvor det er viktig at store rovdyr som ulv og bjørn får vern. Her må driftstilpasninger iverksettes selv om de kan være ressurskrevende.”
Dette ble kommentert av flere høringsinstanser. Til dette sier departementet at man legger til grunn den vedtatte rovdyrpolitikken som innebærer å bevare både rovviltbestandene og samtidig opprettholde beitebruk i hele landet. Departementet sier så videre i proposisjonens side 68:
”Departementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å forby utmarksbeiting på generelt grunnlag i forvaltningsområdene for ulv og bjørn. Beitebruk med bufe og tamrein samtidig med at det arbeides for å nå vedtatte bestandsmål for store rovvilt, innebærer behov for tiltak for å beskytte beitedyr. Samtidig må det ved oppbygging av rovviltbestandene tas hensyn til beiteinteressene. Erfaringene viser at tapene på grunn av rovvilt øker med økende rovviltbestander. Det er derfor satt inn ekstra midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak mot rovviltskader. En sterkere differensiering av forvaltningen mellom prioriterte rovviltområder og prioriterte beiteområder ble nedfelt i St.meld. nr. 12 (2002-2003) Om dyrehold og dyrevelferd og videreført i St.meld. nr. 15 (2003-2004) Rovvilt i norsk natur. (…)
Erfaringene med tap av beitedyr og omfattende forebyggende tiltak har vist at det på et visst konfliktnivå, både ut fra dyrevernmessige, økonomiske og menneskelige hensyn, vil være mest effektivt og fremtidsrettet å skille beitedyr og rovvilt i tid og rom. Dette kan for dyreholder innebære etablering av rovviltsikre gjerder, flytting til andre beiteområder eller omlegging til annen produksjon. Dette motsvares av at rovviltbestandene gjennom kvoter og lisenser skal holdes på et lavt nivå i områder hvor beitebruk prioriteres.”
Departementet viser til den vedtatte rovdyrpolitikken og argumenterer for at det nettopp vil ”være mest effektivt å skille beitedyr og rovvilt i tid og rom”, med for eksempel flytting av beiteområder og nedlegging av utmarksbeite. Innholdsmessig synes dette langt på vei å tilsvare høringsnotatets forslag om at det ikke bør foregå fritt utmarksbeite i viktige rovdyrområder, og at det her må iverksettes driftstilpasninger selv om det er ressurskrevende.
USS mener departementets forslag innebærer prinsipielle endringer av gjeldende rett når det gjelder de plikter og byrder som dyreeieren pålegges av hensyn til rovviltforvaltningen. Etter gjeldende rett legges det vekt på at den enkelte dyreholder ikke skal bære byrdene, jf. Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2006 s. 1105 (Rendalsaken). Høyesterett uttaler i avsnitt 34:
”Vår rovdyrpolitikk bygger på den oppfatning at den enkelte borger ikke skal påføres omkostninger ved påført skade eller ved tiltak for å forebygge skade.”
Og i avsnitt 44 sier førstvoterende:
”Når regelen om dyreeierens plikter i dyrevernloven § 2 skal anvendes, blir det tale om en avveining av de lidelser som dyret risikerer å bli påført, mot de oppofrelser som dyreeieren kan pålegges for at denne risikoen skal fjernes eller reduseres. I dette tilfellet utløste dyrevernnemndas vedtak tidsubestemte oppofrelser og utlegg som, slik jeg ser det, går langt ut over de byrder som lovgiveren kan ha ment skulle kunne pålegges dyreeierne. Rovdyr har til alle tider i større eller mindre grad representert en fare for at husdyr blir påført lidelser. Like fullt synes det til nå å ha vært en fremmed tanke at dyreeiere ut fra hensynet til vern mot rovdyr over et langt tidsrom skulle kunne pålegges å avstå fra å bruke sin utmarkseiendom som beite.”
Høyesteretts syn er i samsvar med Stortingets syn ved behandling av St.meld. nr. 15 (2003-2004) Om rovvilt i norsk natur, da en samlet komité uttalte i Innst. S. nr. 174 (2003-2004) side 7:
”Komiteen erkjenner konflikten mellom rovvilt og beitedyr. Derfor bør storsamfunnet betale erstatning til de som mister husdyr og tamrein til rovvilt. Komiteen mener videre at storsamfunnet må stå for avbøtende tiltak for å minske rovvilttap og motvirke frykten mange føler overfor noen av rovviltartene.”
Det økte ansvaret for beskyttelse som pålegges dyreeieren i lovforslaget bryter med dette. Aktuelle tiltak som gjeting, tidlig nedsanking eller flytting av dyr innebærer betydelige kostnader som ikke blir erstattet, fordi ansvaret for beskyttelse mot rovdyr legges på dyreeier - på lik linje med andre farer. At en driver i et område med rovdyrfare anses nærmest som en rammebetingelse som dyreeier må ta i betraktning og ta risikoen for, med det økte behov for beskyttelsestiltak som det innebærer. I tillegg påføres dyreeieren med lovforslaget et strafferettslig ansvar etter dyrevernloven dersom plikten til beskyttelse mot rovdyr ikke ivaretas.
Vedtak om beiterestriksjoner
Forslag til ny bestemmelse § 30 første ledd gir Mattilsynet hjemmel til å innføre beiterestriksjoner i rovviltutsatte områder:
”Mattilsynet fører tilsyn og kan fatte nødvendige enkeltvedtak for å oppnå etterlevelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.”
USS uttalte i høringen at det er uheldig om Mattilsynet skal være bestemmende myndighet i saker som griper direkte inn i konflikten mellom dyrevelferd og rovvilt. I en sak om konflikt mellom rovdyr og beitedyr, vil det være flere virkemidler som kan bidra til en løsning, også tiltak rettet mot rovvilt i form av f eks sikring eller skadefelling. Adekvate tiltak i det enkelte tilfellet vil bero på muligheter for alternativt beite og gjeting, om felling er problematisk for bestandens overlevelsesevne, om bestandsmålene er nådd etc. At Mattilsynet gis kompetanse til å foreta beiterestriksjoner uten å ha kompetanse til å vurdere dette tiltaket opp mot andre sentrale vurderinger og alternativer, er derfor ikke hensiktsmessig. Tiltak og virkemidler finnes på begge sider av konflikten, avhengig av de konkrete forhold. USS påpekte at de avveiende hensyn som her må håndteres krever en samordning av de ulike sektorinteresser. Da må de aktuelle vedtaksorgan kunne ta de samlede hensyn i betraktning, og finne det riktigste virkemiddelet i det enkelte tilfelle.
Departementet problematiserer ikke dette, men skriver på side 80 i proposisjonen:
”Departementet legger til grunn at forvaltning av rovviltbestander, herunder uttak av skadegjørende enkeltindivider, reguleres gjennom annen lovgivning og av andre forvaltningsmyndigheter. Departementet mener at dyrevelferdsloven ikke skal gi Mattilsynet hjemmel til å vedta uttak av eller selv foreta uttak av rovdyr utelukkende fordi det representerer en fare for byttedyr. Dette er i samsvar med gjeldende rett og fordeling av ansvar mellom myndigheter.”
USS mener manglende samordning mellom myndigheter på dette feltet er et betydelig problem i dag, og mener dyrevernloven med dette viderefører er en sektorisert vedtakskompetanse som er svært uheldig. USS skulle gjerne sett at departementet tok problemstillingen opp til nærmere vurdering. Dersom det i rovdyrpolitikken er et mål å redusere konfliktnivået og finne muligheter for både å opprettholde utmarksbeite og ivareta rovdyrbestandene, trengs det en samordning av virkemidler på tvers av sektororganene.
I lovforslagets § 31 står det videre:
”Ved inngripende vedtak om beiterestriksjoner grunnet rovvilt etter § 30, har dyreeier rett til økonomisk kompensasjon.”
Dette er en videreføring av forslag i høringsutkastets § 32. Forslaget innebærer ikke full kompensasjon, da dette bare gjelder dersom vedtaket ansees som inngripende. For eksempel vil ikke erstatning ved kortvarige beiterestriksjoner bli innvilget, selv om det påfører husdyreeieren et økonomisk tap.
Det sies om forslaget i proposisjonen side 81:
”Det er lagt til grunn at kompensasjonsordningen skal være bevilgningsstyrt og utformes slik at den ikke motvirker insentivene til forebyggende tiltak og dyreeiers ansvar for å beskytte egne dyr”.
Dermed understrekes det også i forbindelse med erstatningsutmålingen det ansvar den enkelte dyreeier pålegges i lovforslaget når det gjelder ansvar for forebyggende tiltak og beskyttelse mot rovdyr.
At ordningen er tenkt bevilgningsstyrt og avveies mot eierens ansvarlighet synes å være i dårlig samsvar med at inngripende tiltak etter lovforslagets ordlyd innebærer en rett til kompensasjon, jf. forslag til § 31. Hva vil skje dersom bevilgningene ikke kompenserer for alle som har en rettighet etter loven? Vil det da være aktuelt med kun delvis kompensasjon, og vil det kunne medføre at det stilles strengere krav til dyreeierens eget ansvar eller at kravet om at tiltaket må være inngripende tolkes mer restriktivt?
At dyreeier ikke gis full kompensasjon for beiterestriksjoner vedtatt av myndighetene, bryter med det som har vært gjeldende rovdyrpolitikk. Det understrekes som nevnt over i Stortingets behandling av St.meld. 15 (2003-2004) at storsamfunnet må stå for avbøtende tiltak, og Høyesteretts påpekning om at rovdyrpolitikken har bygget på oppfatningen om at den enkelte borger ikke skal påføres kostnader ved skadeforebyggende tiltak.
Avsluttende kommentar
Det rikspolitiske ønsket om å ivareta både rovdyr og utmarksbeite, har en økonomisk kostnad som storsamfunnet bør dekke. At storsamfunnet påtar seg de økonomiske kostnadene er også nødvendig for å redusere konfliktnivået, som også er vesentlig for å ivareta begge formål.
Dersom det er politisk ønskelig å opprettholde landbruksvirksomhet med utstrakt bruk av utmarksbeite, er det av vesentlig betydning at dyreeierne ikke pålegges risiko for kostbare beskyttelsestiltak som følge av rovdyrpolitikken, og at de ikke løper økonomisk risiko for pålagte beiterestriksjon og andre rovdyrtiltak fra myndighetene. Mye husdyrhold på utmarksbeite drives i dag med marginal fortjeneste, og disse lovbestemmelsene kan være avgjørende for om det er økonomisk forsvarlig å videreføre driften.
Lovendringene i dyrevelferdsloven innebærer en kursendring sammenliknet med gjeldende rett og de uttalte politiske mål om å redusere konflikten mellom rovdyr og utmarksbeite. Departementet hevder lovforslagene i hovedsak viderefører gjeldende rett. USS mener departementet tilslører de prinsipielle endringene lovforslaget innebærer, og legger opp til et økt konfliktnivå.
USS følger på dette grunnlaget opp det videre arbeidet med loven i Stortinget. |