|
Det vises til USS-nytt nr. 14, hvor USS`s innspill til rovviltmeldingen i sin helhet ble inntatt.
USS har i dag også avgitt uttalelse til rovviltmeldingen på forholdet mellom norsk rovviltforvaltning og folkeretten. Uttalelsen inntas i sin helhet.
”NORSK ROVVILTFORVALTNING OG FOLKERETTEN
Innledning
Det vises til møte med Miljøverndepartementet den 21. mai 2003, hvoretter de inviterte fikk anledning til å fremkomme med innspill og synspunkter på forholdet mellom norsk rovviltforvaltning og folkeretten med bakgrunn i den betenkning som er utarbeidet av universitetsstipendiat Andreas Schei.
Innledningsvis finner USS grunn til å fremheve det positive i at Miljøverndepartementet har satt fokus på dette viktige tema, og herunder invitert organisasjoner til å fremkomme med sine synspunkter.
USS ønsker med dette å fremkomme med utfyllende synspunkter på forholdet mellom folkeretten og rovdyrpolitikken. Dette er imidlertid et stort og omfattende tema, og det vil føre alt for langt å foreta en fullstendig gjennomgang av alle konvensjoner som kan tenkes å få betydning for rovviltforvaltningen. Gjennomgangen vil derfor i hovedsak begrense seg til å gjennomgå Bernkonvensjonen opp mot noen andre aktuelle konvesjoner.
Bernkonvensjonen er en vernekonvensjon, og det er andre konvensjoner som tar hensyn til og legger vekt på andre interesser enn vern. Det vil derfor i det følgende bli trukket frem noen eksempler på konvensjoner som ivaretar andre hensyn enn verneinteresser. I den forbindelse vil søkelyset bli rettet mot konvensjoner til beskyttelse av landbruksnæringen og reindriftsnæringen. En slik avgrensning er naturlig sett hen til hvilke interesser USS representerer.
Når forholdet til folkeretten og Norges internasjonale forpliktelser har vært drøftet som ledd i rovviltdebatten, har det i særlig grad vært Bernkonvensjonen som har vært trukket frem som den sentrale konvensjonen. At Bernkonvensjonen har en sentral plass som ”rettskilde” i utformingen av den norske rovdyrpolitikken, ser man også tydelig i forrige rovdyrmelding.
USS har lenge forfektet det syn at Bernkonvensjonen alene gir et ensidig og for begrenset bilde av de internasjonale forpliktelser som er av betydning for utformingen av rovviltpolitikken, ettersom denne bare ivaretar verneinteresser. Det er derfor tilfredsstillende at det nå blir satt fokus på at Norge som stat også er tilsluttet og forpliktet av andre internasjonale konvensjoner som legger vekt på andre interesser enn verne¬interesser.
Det er derfor viktig at Departementet i den nye rovviltmeldingen foretar en grundig gjennomgang av samtlige folkerettslige konvensjoner som kan få betydning for fastleg¬gelsen av rovviltpolitikken. Videre er det viktig at det gis en samlet og balansert frem¬stilling av konvensjonene, forholdet mellom dem, hvilke beskrankninger de legger på norsk politikkutforming og hvilke konvensjoner som skal gis forrang ved en eventuell motstrid.
Bernkonvensjonen
Bernkonvensjonen, som ble vedtatt i 1979 og ratifisert av Norge i 1986, er en vernekon¬ven¬sjon hvor formålet er å bevare ”vill flora og fauna og deres naturlige leveområder”, jfr. konvensjonens art. 1.
Artikkel 2, som er generell, slår videre fast at partslandene skal treffe de nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene.
Art 6 oppstiller blant annet et totalforbud for forsettlig avliving av alle arter som er plassert i vedlegg II. Jerv, bjørn og ulv er plassert i vedlegg II, som er undergitt det strengeste vernet. Hvilke tiltak det enkelte medlemsland er forpliktet til å iverksette for å opprettholde den levedyktige bestanden, er for rovdyr som er plassert i vedlegg II listet opp i denne artikkel. Landene skal treffe de nødvendige tiltak for å sikre vernet av artene. Landene har derved forpliktet seg til å avstå fra alle former for avliving eller skadeforvoldelse av de arter som omfattes.
Art 7 oppstiller ikke konkrete forbud, men gir myndighetene et påbud om å sikre vern for arter plassert i vedlegg III. Gaupe og kongeørn er plassert i vedlegg III, som derved er gitt et noe svakere vern.
Bernkonvensjonens hovedregel er altså totalfredning og forbud mot felling.
Men landene kan gjøre unntak fra forbudet såfremt betingelsene i artikkel 9 er oppfylt.
Av art. 9 fremgår det at såfremt det ”ikke er noen annen tilfredsstillende løsning og at unntaket ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse”, kan felling tillates.
Videre må et av de spesielle vilkår som er listet opp i artikkelen være oppfylt. Mest aktuelt for Norges vedkommende vil være felling for å avverge alvorlig skade på husdyr.
Det vil i realiteten være praktiseringen av unntaksbestemmelsen som fastlegger rovdyrpolitikken.
Når det gjelder det første vilkår om at det ”ikke er noen annen tilfredsstillende løsning”, innebærer dette at statene må vurdere hvorvidt det foreligger andre og mindre inngripende tiltak enn felling før det iverksettes. Slike alternative tiltak kan være tidligere innsanking, bruk av innmarksbeite, inngjerding osv.
Det går imidlertid en grense for hvilke tiltak man er forpliktet til å iverksette, både kostnadsmessig og praktisk. Det antas at det er de kostnadsmessige sidene ved tiltaket som er mest sentrale å vurdere. Det må legges til grunn at et tiltak kan være så vidt kostbart at man ikke er forpliktet til å gjennomføre det. Ved rovdyrangrep på sau på utmarksbeite og hvor saueeieren ikke har tilgang på innmarksbeite, vil kostnadene forbundet med akutt nedsanking, leie av innmarksbeite, utvidet tilsyn, innkjøp av for etc., bli betydelige. Spørsmålet er da hvilken kostnadsramme man skal oppstille. Vil det i denne vurdering være relevant å se hen til hvorvidt staten bidrar med tilskudd for å redusere tapet til den enkelte saueeier? Dersom staten fullfinansierer tiltaket, kan man da hevde at for den enkelte saueeier foreligger det et alternativ til felling fordi det er kostnaden for den berørte saueeier som er vurderingstemaet? I bekreftende fall, vil det i så fall være anderledes og lettere å få tillatelse til felling dersom de vesentligste kostnader forblir på den enkelte saueeiers hånd? Hvor skal man i så fall trekke den økonomiske grensen?
Avgjørelsen om at det ”ikke er noen annen tilfredsstillende løsning” er skjønnsmessig, slik at
det er opp til den enkelte stat å foreta den nødvendige avveiing i samsvar med de overordnede
mål som er oppstilt i formålsbestemmelsen.
USS anmoder derfor Departementet om å avklare hvor grensen går for hvilke praktiske og kostnadsmessige tiltak man skal kreve før man tillater felling.
Det andre hovedvilkåret er at felling ikke skal være skadelig for ”vedkommende bestands overlevelse”.
Hva som ligger i begrepet ”vedkommende bestands overlevelse”, er ikke definert i konvensjonen. En naturlig forståelse av begrepet, vil kunne være at bestanden må være levedyktig.
Å fastslå på hvilket nivå en bestand må være for å karakteriseres som levedyktig, er opp til hvert enkelt medlemsland å avgjøre. Det foreligger i henhold til konvensjonen ingen minstekrav til bestandens størrelse. Såfremt medlemslandene opprettholder kravet til en levedyktig bestand, er det derved overlatt til den selv å vurdere hvor grensen går.
Det foreligger heller ingen fasitsvar på når en bestand er å betrakte som levedyktig. En mye benyttet definisjon er dersom det er mindre enn 10 % sannsynlighet for at bestanden vil overleve den kommende 100 års periode, anses den ikke levedyktig.
I Norge har man når det gjelder ulv, vurdert levedyktig bestand i Rovdyrmeldingen til å være på et nivå på 8-10 familiegrupper i Sør-Skandinavia, et nivå som fikk tilslutning av stortingsflertallet i Innstilling S. nr. 301 1996-97.
For jerv, ble det fra komiteens flertall lagt til grunn at bestanden fra Nord-Trøndelag og nordover måtte betraktes som levedyktig ut fra det etablerte bestandsnivå. Jervebestanden i det sørnorske kjerneområdet var anslått til å utgjøre 24-35 individ, og ”Ut fra en faglig vurdering er det svært usikkert om denne bestanden kan regnes som levedyktig”.
Til bjørnebestanden, uttalte komiteen at ettersom denne var en del av den skandinaviske bestanden, var det nødvendig å se overlevelsesevne under ett.
Det er på det rene at konfliktnivået mellom de ulike interessene har økt siden forrige rovdyrmelding. Situasjonen er i dag den at man oppdager rovdyr i områder hvor det ikke tidligere har vært tilhold, som eksempel vises det til forekomst av ulv både i Rogaland og Vest-Agder. Begge fylkene ligger utenfor den vedtatt forvaltningssonen for ulv. Eksistensen av rovdyr i slike områder bidrar til å skjerpe konflikten mellom verneinteressene og de som faktisk blir berørt av frykt og ulvetap. Når man i slike områder får avslag på søknad om fellingstillatelse av ulv med den begrunnelse at målet om 8-10 familiegrupper ikke er nådd, øker dette naturlig konfliktnivået.
Departementet må derfor i kommende Rovviltmelding vurdere hvorvidt dagens oppstilte mål er hensiktsmessige eller om det er nødvendig å justere bestandsmålene. I denne forbindelse vil det også være nødvendig å ta stilling til hvilke kriterier som skal benyttes ved fastleggelsen av ”bestandens overlevelse”.
I forlengelse av de enkelte lands bestandsmål, oppstår spørsmålet om hvorledes
Bernkonvensjonen er å forstå når det gjelder bestander med tilknytning til flere land. Dette er
en aktuell og sentral problemstilling for Norges vedkommende i forhold til den felles ulvebestand og den felles bjørnestamme vi har med Sverige.
Spørsmålet er om det er nødvendig at den levedyktige bestanden skal finnes i hvert land, eller om det er tilstrekkelig å oppfylle kravet til bestandsbevaring at man inngår samarbeid med nabolandene.
Dette har tidligere vært et omdiskutert spørsmål, og USS har forfektet det syn at et samarbeid mellom partene om bestandsbevaring er forenlig med konvensjonen. Dette støttes opp av Recommendation 82 (2000) hvoretter det for Norges og Sveriges del når det gjelder ulv uttales:
Norway and Sweden
-continue their present policy aimed at the maintenance in the south of the peninsula, of a viable population of wolf shared between the two states, while at the same time minimising conflicts with sheep farming and traditional reindeer herding.
Det er vel nå en alminnelig enighet om at de stater som berøres av ikke stasjonære bestander, kan inngå samarbeid om forvaltningen av rovdyrene. Først dersom et land overlater hele forvaltningsansvaret til et annet land, må landet anses for å ha misligholdt sine forpliktelser i henhold til Bernkonvensjonen.
Et annet spørsmål er imidlertid den interne fordeling mellom statene om forvalteransvaret. Schei legger i sin utredning til grunn at i mangel av andre holdepunkter vil en likedeling være naturlig. Samtidig mener han at det er adgang til å foreta en individuell tilpasning ved å lempe på ansvaret i de land hvor rovviltkonflikten er særlig høy.
Departementet anmodes om å avklare Norges forvalteransvar for rovdyr som har tilhold i flere land.
Schei reiser videre spørsmål om hvilken sannsynlighet som må foreligge for at bestandens overlevelse skal sikres. USS ber i denne forbindelse Departementet avklare hvilken sannsynlighet som kreves: er det tale om en alminnelig sannsynlighet, overveiende sannsynlig eller en sannsynlighet tilnærmet visshet?
I forlengelsen av dette bes Departementet ta stilling til hvorvidt det faktisk eksisterer et folkerettslig ”føre var” prinsipp” eller ”effektivitetshensyn”, som Schei i sin betenkning synes å legge til grunn.
En oppsummering viser at felling i henhold til Bernkonvensjonen ikke kan skje dersom dette vil være skadelig for bestandens overlevelse eller dersom det foreligger andre alternativer enn felling.
Det foreligger andre konvensjoner Norge har gitt sin tilslutning til som ivaretar andre hensyn enn verneinteresser. Man kan derfor ikke drøfte Bernkonvensjonen isolert, men denne må sammenholdes med eventuelle forpliktelser som kan utledes av andre konvensjoner.
ILO konvensjonen nr 169 og FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27
Ved ratifikasjon av ILO-konvensjonen nr 169, har Norge påtatt seg en plikt til å legge til rette for opprettholdelse av de materielle vilkårene for den samiske kulturen.
Av art. 4 fremgår at de kontraherende stater har forpliktet seg til å treffe tiltak for å sikre kulturen. Dette innebærer bl.a. at staten forplikter seg til å forhindre inngrep som vanskeliggjør reindriftsnæringen.
Gjennom FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27, har Norge forpliktet seg til å sørge for at urbefolkningen får utøve sin egen kultur. Det må legges til grunn at samenes reindriftsnæring faller inn under begrepet kultur, slik at denne næringen er sikret å utøve sin virksomhet uten inngrep som umuliggjør eller i uforholdsmessig grad vanskeliggjør driften.
Spørsmålet som da oppstår, er hvorvidt statens rovviltpolitikk er et inngrep som går for nær reindriftsnæringens rettigheter. Rovdyrtap kan lett tenkes å vanskeliggjøre driften. Som Schei peker på, må næringen tåle noen begrensninger. Imidlertid, blir disse for omfattende, vil dette kunne være i strid med SP art. 27.
Videre oppstår spørsmålet hvorledes man skal vurdere SP art. 27 opp mot Bernkonvensjonen.
Bernkonvensjonens regel om at unntak fra totalfredning kun kan komme til anvendelse såfremt bestanden er levedyktig, har ikke tatt høyde for og hensyn til de mothensyn som kan utledes av SP art. 27.
Departementet anmodes på denne bakgrunn om å avklare forholdet mellom konvensjonene.
Dersom man kommer til at statens rovdyrpolitikk i visse tilfeller konvensjonsstridig begrenser retten til å drive reindriftsnæring, er det nærliggende å vurdere hvorvidt staten kan gi økonomiske støtteordninger i kompensasjon for rovdyrtapene. Schei konkluderer i sin betenkning med at ”Erstatning for rovdyrtap er et tiltak som gjør rovdyrforvaltningen (et inngrep) lettere å bære. Dette kan imidlertid ikke dras så langt at staten kan betale seg ut av forpliktelsen. Plikten er å opprettholde reindriften. I den grad andre tiltak fra statens side støtter reindriften, kan disse tas i betraktning, men tiltakene kan ikke erstatte reindriften”.
Et annet spørsmål er om det er næringen som sådan som er beskyttet eller om det er tilstrekkelig at en næringsutøver er utsatt for rovdyrangrep før man kan konkludere med brudd på konvensjonen.
Til dette anfører Schei ”…at tilfeller der rovdyrtap er en så stor trussel mot driften til èn enkelt reindriftssame at denne står i fare for å måtte legge ned, kan det være i strid med SP art. 27 å nekte felling, selv om reindriften som næring generelt sett ikke er truet. Konklusjonen er imidlertid usikker”.
Dette er viktige og sentrale problemstillinger som Departementet i Rovdyrmeldingen må drøfte og ta stilling til.
USS vil for ordens skyld understreke at spørsmål knyttet til urfolkkonvensjonenes betydning for norsk rovdyrforvaltning, ikke er begrenset til Finnmark. Det andre Samerettsutvalget som nå er i arbeid, har som mandatområde Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør.Trøndelag og deler av Hedmark, i det hele de deler av landet hvor det foregår samisk reindriftsforvaltning. Det innebærer at den avveining av de ulike konvensjoners betydning for norsk rovdyrpolitikk som departementet og senere Stortinget må foreta, må ta denne geografiske utstrekningen av de ” samiske influensområder ” inn over seg.
Forholdet til den øvrige landbruksnæringen
Både ILO konvensjonen nr. 169 og FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27 er vernekonvensjoner for urbefolkningen, og hensyntar reindriftsnæringen.
Det foreligger ingen tilsvarende internasjonale forpliktelser av rettslig karakter for den øvrige landbruksnæringen.
Problemstillingene som er reist vedrørende reindriftsnæringen, har imidlertid generell politisk gyldighet for alle som driver utmarksnæring. Deler av landbruksnæringen er minst like utsatt og sårbar for statens rovdyrpolitikk som reindriftsnæringen, og næringen kan derfor ha et like stort behov for beskyttelse, dersom det er politisk ønske om å legge forholdene til rette for eksempel for fortsatt bufenæring.
USS ser gjennom sitt daglige arbeid med utmarksspørsmål de problemer statens rovdyrpolitikk medfører for de som driver tradisjonell utmarksnæring.
En aktiv landbrukspolitikk kan frata landbruksnæringa sitt eksistensgrunnlag, og USS har de siste par årene med bekymring sett flere omstilling- og nedleggingssaker som følge av store rovdyrtap.
En grunnleggende menneskerett, er retten til eiendom. Eiendomsretten er så sentral at den er slått fast i FN`s menneskerettighetserklæring art. 17 og i første tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon art. 1. Man kan også vise til FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter som inneholder en bestemmelse om at alle folk har en særlig rett til å råde over sine naturrikdommer. I artikkel 1 nr. 2 heter det:
”Alle folk kan for sine formål fritt råde over sine naturrikdommer og –forekomster, så langt dette ikke setter til side forpliktelser som følger av internasjonalt økonomisk samarbeid, basert på prinsippet om gjensidig nytte og folkerettens regler”.
I siste punktum er det fastslått at
”I intet tilfelle må et folk bli frarøvet sitt eksistensgrunnlag”.
I FN`s menneskerettserklæring fastslås i art. 23 nr. 1 at enhver har rett til arbeid og fritt valg av yrke.
Det sentrale innhold i eiendomsretten, er at mennesket har rett til å forføye over, høste og forsvare sin egen eiendom. Den som driver jordbruk og lever av å ha dyr i utmarka, vil betrakte eiendomsretten dit hen at han har rett til å forsvare sine dyr mot rovdyrangrep. Den gjeldende rovviltpolitikk tar etter USS’ erfaringer ikke alltid tilstrekkelig hensyn til det behov landbruksnæringen har for utmarksbeite, og forekomsten av rovdyr i utmarksområdene kan resultere i at næringen forhindres fra å benytte utmarka.
Når forekomsten av ulv medfører at man ikke lenger kan benytte utmarken, vil den enkelte bruker ofte i realiteten være fratatt retten til å bruke sin eiendom.
Uavhengig av internasjonale forpliktelser og uavhengig av mulige rettslige erstatningskonse¬kvenser, vil USS påpeke at det er et stort behov for at departementet i Rovdyrmeldingen avklarer sitt syn på de situasjoner som her er beskrevet, hvor en langvarig og tradisjonsrik bruk av utmarka i generasjoner, må avbrytes fordi hensynet til rovdyrbestanden anses utslags¬givende på bekostning av den enkelte bruker. Ikke bare må de økonomiske og sosioøkonomiske konsekvensene klargjøres av en slik politikk, men også de mer avledede følger for bosetningsmønster, kulturlandskap og andre konkurrerende verneverdier - verdier bør utredes.
Når ulveforekomsten for enkelte saueeiere får så dramatiske konsekvenser at de blir fratatt muligheten for sauehold på utmarksbeite, bør staten etter USS’ syn gi full økonomisk kompensasjon for dette tapet. Kompensasjonen må tilsvare de kostnader den enkelte de facto påføres ved alternativt beite. Dette kan være makebytte, dekning av utgifter til leie av innmarksbeite mv. Bare ved at det ytes full økonomisk kompensasjon får den enkelte saueeier mulighet til fortsatt å utøve sitt virke. En annen politikk her kan medføre nedleggelse av gode og driveverdige bruk. Å gi tilfredsstillende økonomiske støtteordninger er også best i samsvar med statens klare målsetning om en differensiert forvaltning, der man foruten å sikre levedyktige bestander av de store rovviltartene, har som målsetning å opprettholde et aktivt jordbruk blant annet ved å utnytte beiteressursene i utmark med sau.
Med vennlig hilsen
Utmarkskommunenes Sammenslutning
Reidar Åsgård"
|