|
Utmarkskommunenes Sammenslutning – har i dag sendt følgende brev til Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet og Statens Dyrehelsetilsyn.
”FORSLAG TIL FORSKRIFT OM SMÅFEHOLD PÅ BEITE
SAMMENDRAG:
Landbruksdepartementet v/ Statens Dyrehelsetilsyn sendte ut sitt første utkast til forskrift om småfehold på beite 14. mars 2001. I høringsrunden fremmet blant annet USS og Bondelaget m fl kritikk mot forskriften, særlig med grunnlag i at utkastet til § 3 a tredje ledd om dyreholders tilsynsplikt i områder med rovdyr manglet grunnlag i dyrevernloven. I sitt reviderte utkast analyserte tilsynet spørsmålet om lovgrunnlag nærmere, og konkluderte med at dyrevernloven § 30 jfr §§ 2 og 24 hjemler de nye reglene. De mest omstridte delene av utkastet er derfor videreført i revidert utkast § 2 og § 6.
Det er USS’ syn at loven ikke gir forvaltningen myndighet til å vedta forskrifter med det foreslåtte innholdet. Stortinget har ikke gitt anvisning på at dyrevernloven har en slik rekkevidde som tilsynet hevder. Det er derimot en kjensgjerning at tidligere forslag med samme eller liknende innhold ikke er blitt vedtatt av Stortinget. Det er USS` oppfatning at slike signaler fra lovgiver må tillegges betydelig vekt i saker som er så politisk betente, og demokratisk kontroll gjennom lovbehandling er derfor mer betryggende enn vedtakelse av svært omstridte forskrifter fra et sektororgan. I tillegg kommer at forskriften vil kunne ha massive konsekvenser for næringen som berøres av forskriften, i form av sannsynlige nedleggelser av bruk og store økonomiske tap. Det er god lovgivningsskikk å utrede slike administrative og økonomiske konsekvenser i forkant av lov- og forskriftsvedtak.
Konklusjonen er at dyrevernloven § 30 jfr § 2 og § 5 ikke gir rettslig grunnlag for revidert utkast til forskrift §§ 2 og 6, slik det nå foreligger.
I. INNLEDNING. STATUS.
Landbruksdepartementet v/ Statens Dyrehelsetilsyn (heretter SDT) sendte ut sitt første utkast til forskrift om hold av småfe på beite 14. mars 2001 og USS avga høringsuttalelse datert 7. mai 2001. Konklusjonen i USS` høringsuttalelse var på side 4:
"På bakgrunn av det ovenstående vil USS kreve at forskriftsforslaget i § 3 a tredje ledd endres slik at "rovdyrangrep" fjernes. Dyrevernloven gir ikke hjemmel for til å nedlegge beiteforbud i områder med rovdyr."
I høringsuttalelsen fra Norges Bondelag m fl ble det også hevdet at dyrevernloven ikke hjemler å pålegge dyreeieren ansvaret for å gjennomføre forebyggende tiltak for beskyttelse av beitedyr mot rovdyr.
Statens Dyrehelsetilsyn skriver i sitt brev til Landbruksdepartementet datert 19. september 2001 på side 2:
"Flere høringsinstanser hevder at dyrevernloven ikke kommer til anvendelse når husdyrenes lidelser skyldes rovdyrangrep, og at Landbruksdepartementet ikke har hjemmel til i å forskriftsregulere dyreeiers plikter på dette området. Vi deler ikke denne lovforståelsen og har utdypet dette i et eget notat (jf. vedlegg)."
I det siste og vedlagte utkastet til forskrift heter det i § 2 annet ledd:
"Ved fare for unødig stress, smerte og lidelse grunnet rovdyrangrep, underernæring, sjukdom, forgiftning, trafikkskader m.m., skal det ikke slippes og holdes småfe ute før det er satt i verk tiltak som virker forebyggende og sikrer et forsvarlig dyrehold."
I utkastet til § 6 om Dyreholders tilsyn og tiltak er forslaget:
"Eier, innehaver eller den som har tilsyn med dyr på beite, herunder beitelag, skal sikre at dyra får forsvarlig tilsyn etter behov, og minst en gang pr. uke, slik at forhold som kan medføre lidelse, samt sjuke, skadde eller avmagrede dyr, oppdages så tidlig som råd er. Ved økt fare for lidelse må tilsynet intensiveres.
Ved fare for unødig lidelse skal dyreeier sette i verk tiltak som sikrer et forsvarlig dyrehold, f.eks behandling mot sykdom/parasitter og skade, og om nødvendig hjemsanking eller gjeting."
Det kan derfor konstateres at USS` krav ikke er tatt til følge.
I notatet fra Statens Dyrehelsetilsyn til Landbruksdepartementet datert 18. september 2001 behandles følgende emner:
1. Dyrevernloven § 2 - rettslig vern mot lidelse.
2. Dyrevernloven § 24 - Dyrevernnemndas myndighet.
3. Dyrevernloven § 30 - forskriftshjemmel.
Bondelaget m fl har i brev datert 1. oktober 2001 skrevet til (tidligere) landbruksminister Bjarne Håkon Hanssen og miljøvernminister Siri Bjerke og utdypet sitt syn på de rettslige spørsmålene.
II NÆRMERE OM DYREVERNLOVEN § 30
Departementets hjemmel til å gi forskrifter til dyrevernloven følger av dyrevernloven § 30, hvor annet ledd er det aktuelle her:
"Departementet kan òg gjeva andre føresegner til utfylling av denne lova."
Kompetansen er således etter ordlyden begrenset til å utfylle loven.
Denne rammen er behandlet av Justisdepartementets lovavdeling i brev av 25. april 2001:
"Begrepet utfylling må forstås slik at departementet ikke har kompetanse til ved forskrift å pålegge private rettssubjekt andre og mer omfattende plikter enn det som allerede følger av dyrevernloven. Departementet har imidlertid kompetanse til å klargjøre og presisere hvilke plikter som måtte følge av lovens mer skjønnsmessige formuleringer, og også - innen visse grenser - gi nye bestemmelser som kan lette overholdelsen av pliktene etter loven."
Det legges til grunn av SDT i notatet på side 8 at Justisdepartementet har tolket loven riktig, og tilsynet har derfor
"(…) søkt å konkretisere de generelle bestemmelsene i dyrevernloven."
Spørsmålet blir hvorvidt bestemmelsene i utkastet kun er en presisering av dyrevernlovens bestemmelser innenfor rammen § 30 gir for SDTs forskriftskompetanse. Det blir da nødvendig å vurdere rekkevidden av de aktuelle bestemmelsene i loven, og hvordan de eventuelt med rimelighet kan presiseres og utfylles.
III NÆRMERE OM DYREVERNLOVEN § 2 JFR § 5.
Som nevnt ovenfor er de mest omstridte delene av forskriftsutkastet i § 3a om dyreholders ansvar i forbindelse med rovdyrangrep videreført i revidert forskriftsutkast §§ 2 og 6.
SDT gjør gjeldende at dvl § 2 jfr § 5 gir rettslig grunnlag for revidert utkast til forskrift § 2 og § 6. Dvl § 2 lyder:
"Det skal farast vel med dyr og takast omsyn til instinkt og naturleg trong hjå dyret så det ikkje kjem i fåre for å lida i utrengsmål."
Ordlyden er utformet som en formålsbestemmelse om hensyntagen til dyrenes ve og vel, uten særlig konkrete angivelser for rettigheter og plikter. Det følger imidlertid av ordlyden at enhver lidelse ikke er et lovbrudd, men at dyrene ikke skal lide i "utrengsmål."
SDT har stilt hovedproblemstillingen slik på side 1:
"Et spørsmål er om lidelser som følge av rovdyrangrep kan anses unødige iht denne bestemmelsen. For å ta stilling til det må en vurdere de faktiske forhold opp mot ordlyden i dvl. § 2."
SDT gjør ikke i sitt notat noe forsøk på en isolert tolkning av ordlyden.
I Ot.prp. nr. 27 (1973-74) skrev imidlertid departementet at spørsmålet er hvilke lidelser som er "unødig," og at det er en lang rekke kryssende interesser og hensyn som skal vurderes i denne forbindelse.
Lovhistorikken viser at bestemmelsen er skjerpet i forhold til 1975-loven i og med det ble tilføyd å skulle tas hensyn til dyrenes instinkt og behov. På den annen side ble et forslag om å stryke "i utrengsmål" reist i Dok nr 8:35 (89-90) men avvist, jfr Innst O nr 30 (89-90) side 1. Videre ble forslaget i Ot prp nr 68 (1999-2000) til ny § 5a nr 4 strøket av Stortinget, se USS` høringsuttalelse side 3.
SDT hevder at Stortinget ved å stryke forslaget til § 5 a andre ledd ga uttrykk for at eksisterende § 5 tredje ledd (nåværende § 5a) dekkende ga uttrykk for lovforslaget, og på side 4 hevdes det:
"Det at Stortinget anså slike presiseringer unødvendige kan ikke være et argument for at dyrevernloven ikke beskytter beitedyr mot rovdyrfaren."
USS har i sin høringsuttalelse tatt avstand fra denne utlegning.
Det har således de siste 10-12 årene pågått et arbeid for å utvide anvendelsesområdet til § 2 og evt andre bestemmelser som kunne medføre utvidet ansvar for dyreholder. Lovgiver har ikke vedtatt slike bestemmelser, men tvert om gitt uttrykk for at det er behov for en bredere politisk behandling av spørsmålene, jfr Innst S nr 112 og 113 (2000-2001) som gjengitt i USS` høringsuttalelse side 3 til 4. Se også uttalelser fra Bondelaget m fl i brevet til Bjerke og Hanssen på side 4 flg. om Stortingets ratifisering av Bern-konvensjonen.
SDT hevder i notatet side 4 at Stortinget gjennom uttalelsene i de nevnte innstillingene ikke har foretatt en tolkning av dyrevernloven, og at dersom Stortinget hadde uttalt seg på en måte som ikke var forenlig med tilsynets standpunkter måtte det bli å anse som etterarbeid med begrenset rettskildemessig verdi i forhold til bl.a. ordlyd og tunge reelle hensyn.
SDT har konkretisert sitt syn på samspillet mellom Stortinget og regjeringen i notatet side 4 in fine:
”Stortinget hadde i forbindelse med behandlingen av Ot prp nr 68 (1999-2000) anledning til å instruere Regjeringen om å fremme forslag om endringer i dyrevernloven for å klargjøre, eller eventuelt endre, dyreholders plikter i forhold til rovdyrfare. Stortinget gjorde ikke dette, og tok heller ikke selv initiativ til å fortolke dyrevernloven…… Stortinget har dermed latt regjeringen beholde den generelle hjemmelen til å gi utfyllende bestemmelser til loven. Ut fra dette har Stortinget gjennom konkludent handling anerkjent Regjeringens syn om at dagens lovverk stiller krav til dyreeier om å beskytte beitedyrene mot lidelser grunnet rovdyrangrep." (Understreket her)
USS finner denne utlegningen av Stortingets vilje særdeles søkt, og direkte i strid med det faktum at Stortinget ikke ga sin tilslutning til det lovforslag som nå søkes gjennomført i forskrifts form.
SDT har videre vist til dommen inntatt i Rt 1994 side 1274 hvor en mann ble idømt 30 dagers ubetinget fengsel og rettighetstap i 5 år for blant annet vanstell av husdyr, hovedsakelig sau og gjess etter dvl § 31 jfr §§ 2 og 5 nr 1-4. Forholdet ble avdekket da mannen hadde levert avmagrede sauer til slakting, og det ble senere nødslaktet i alt 27 dyr. Høyesterett uttalte:
"Domfelte har gjort gjeldende at det må telle som et vesentlig formildende moment at han rent faktisk ikke hadde for til dyrene og heller ikke hadde økonomisk mulighet for å kjøpe for. Jeg kan ikke se at dette kan vektlegges særlig……Om for ikke lar seg skaffe, kan man ikke la dyrene lide som her. I verste og ytterste fall får man i tilfelle hindre dette gjennom slakting. Derimot bør det legges en viss vekt på at domfelte har hatt personlige problemer som nok i noen grad har virket handlingslammende på han."
SDT hevder i sitt notat på side 2:
"Dette resonnementet må gjelde generelt. Dersom det ikke er mulig å redusere lidelser til et akseptabelt nivå på annen måte, så skal dyrene avlives.
I forhold til konflikten mellom rovdyr og beitedyr innebærer dette prinsippet at dersom det ikke er mulig å redusere lidelsene til et akseptabelt nivå, så må konsekvensen være at en ikke kan ha beitedyr i området."
USS er uenig i at dommen har en slik rekkevidde. Saken gjaldt mer eller mindre forklarlig direkte vanskjøtsel, hvor sterke allmennpreventive hensyn gjør seg gjeldende, og angår et helt annet spørsmål enn det forskriftsutkastet tar sikte på å ramme. Dommen har derfor beskjeden eller ingen interesse for denne saken.
SDT har også vist til forvaltningspraksis, eller ett vedtak om hjemsanking, gjengitt i brev av 10. august 2000 fra Dyrevernnemnda i Lierne. Vedtaket ble påklaget, men opprettholdt av Fylkesveterinæren i Trøndelag. Saken ble så brakt inn for Sivilombudsmannen som i uttalelse av 30. mars 2001 uttalte til Stortingets lovbehandling i desember 2000:
"Forslaget om å gi presiserende regler om tilsynsplikten ble imidlertid ikke vedtatt, uten at flertallet ved dette kan sees å ha tatt uttrykkelig stilling til spørsmålet om hva som er gjeldende rett på dette punkt. Mindretallet i næringskomiteen har imidlertid - med direkte referanse til Kvemos klagesak - uttalt at det er tvilsomt om det er hjemmel for å treffe slike vedtak som det her er tale om.
Slik saken nå står, synes hjemmelsspørsmålet dermed bare å kunne få sin endelige avklaring ved domstolene."
Denne enkeltsaken kan ganske åpenbart ikke tillegges vekt av betydning som uttrykk for forvaltningspraksis, og Sivilombudsmannens uttalelse er for så vidt bare en gjentakelse av hva Stortinget har ment.
Justisdepartementet bemerket til begrepet "effektive forebyggende tiltak" i utkastets § 3a i nevnte brev fra 25. april 2001:
"Det framstår som sannsynlig at mange sauebønder verken har praktisk eller økonomisk mulighet til å sette i verk "effektive forebyggende tiltak" mot omfattende rovdyrangrep i sine beiteområder. Bestemmelsen kan derfor i praksis innebære et straffesanksjonert forbud, jfr. forskriftens § 12 og loven § 31, mot å bruke gardens ressurser. Det vil i sin tur igjen innebære at småfehold blir umulig. Dette er en dramatisk forståelse av dyrevernloven § 5, og vi vil anbefale at Statens dyrehelsetilsyn/ Landbruksdepartementet å overveie om ikke problemstillingen bør overlates til politisk behandling i Stortinget, for eksempel ved å fremme et forslag til endring av loven § 5 med et tilsvarende utkastet § 3a tredje ledd. Vi savner videre en drøftelse av forskriftenes økonomiske virkninger for den enkelte småfeholder."
Det er lett å gi sin tilslutning til Justisdepartementets klare anvisning for at forskriften har et innhold som er bedre egnet til behandling i Stortinget enn som forskrift vedtatt av et sektororgan. For USS er det uforståelig at ikke forvaltningen følger Justisdepartementets råd i et spørsmål av lovteknisk og lovgivningspolitisk karakter.
***
SDT hevder at ordlyden og andre tilgjengelige rettskildefaktorer trekker i retning av sitt resultat, og konkluderer på følgende måte i sitt notat på side 6:
"Dyrevernloven gir rettslig vern mot lidelse grunnet rovdyrangrep, og fastsetter en grense for hvor omfattende lidelser som kan aksepteres. Dette gjelder også når konsekvensen for dyreholder i praksis er et beiteforbud og avvikling av dyrehold."
Det er USS’ syn at ordlyden ikke gir nevneverdig bidrag til forståelsen av kompetanserammen etter § 30 jfr § 2 og § 5. Lovens forhistorie og andre signaler fra lovgiver viser klart at forskriftsutkastet går for langt. Praksis fra forvaltningen og domstolene synes ikke å gi nevneverdig veiledning for spørsmålet. Selv om de reelle hensyn i noen grad spriker, ser det ut til at konsekvensene for næringen vil bli meget store, noe også Justisdepartementet synes å vektlegge i sin uttalelse. Det er derfor ikke grunnlag for å hevde at det reviderte forskriftsutkastet kun er en presisering eller utfylling av dyrevernloven § 2 jfr § 5.
Konklusjonen er at dyrevernloven § 30 jfr § 2 og § 5 ikke gir rettslig grunnlag for revidert utkast til forskrift §§ 2 og 6, slik det nå foreligger.
IV NÆRMERE OM DYREVERNLOVEN § 24.
SDT har i sitt notat på side 7 korrekt tatt utgangspunkt i at dyrevernnemnda etter dyrevl § 24 har myndighet til å påse at de materielle bestemmelsene i loven blir fulgt, og at kompetansen således er avledet av de materielle bestemmelsenes innhold.
Det blir imidlertid en "følgefeil" i resonnementet når tolkningen av de materielle bestemmelsene ikke er i samsvar med gjeldende rett.
Det er videre en oppsiktsvekkende bruk av forarbeidene at det kun henvises til Ot prp nr 68 (1999-2000) og ikke til Innst O nr 36 (2000-2001) i forbindelse med lovendringen i 2000. Man burde blant annet inntatt dette synspunktet fra næringskomiteen:
"Flertallet merker seg at Justisdepartementet har reist tvil om dagens bestemmelse omfatter tamrein på beite. Flertallet merker seg videre at forslaget til ny §5 a annet ledd kun er ment å presisere det ansvar for tilsyn og stell som ligger på dyreeier når det gjelder tamrein på beite, og dyrevernnemndenes myndighet i denne sammenheng. Forslaget har ikke til hensikt å innskjerpe dyreeiers plikter etter dagens lovverk."
Som nevnt i USS` høringsuttalelse og av Sivilombudsmannen gikk mindretallet i komiteen enda lenger og reiste tvil om hjemmelsgrunnlaget mer direkte.
***
Det kan endelig reises spørsmål om i hvilken grad dyrevernnemnda bør kunne anvende sin myndighet etter loven, særlig sett i sammenheng med andre organers kompetanse i rovdyrforvaltningen. Følgende uttalelse fra USS fikk tilslutning av næringskomiteens mindretall:
"USS ser klart dyrevernnemndenes og dyrehelsetilsynets dilemma i rovdyrsaker. Disse organer skal ivareta husdyrs levekår og ikke forvalte statens rovdyrpolitikk. Dette dilemma er det imidlertid dagens rovdyrforvaltning som har forårsaket, og ikke et i flere generasjoner tradisjonsrikt husdyrhold. USS er derfor sterkt kritisk til at dyrevernnemndenes tiltak kun blir rettet mot dyreeierne. Det er USS » syn at dyrevernmyndighetene verken har eller bør ha den myndighet som det nå hevdes i rovdyrsaker. Det er USS » syn at rovdyrforvaltningen må foretas av de forvaltningsorganer som direkte er tillagt slik myndighet, herunder Direktoratet for Naturforvaltning, fylkesmennene og Regionalt Rovviltutvalg. At dyrevernnemndene griper inn i enkelttilfeller med krav om tidlig innsanking, innmarksbeite, forbud mot utmarksbeite m.v. er bare egnet til å tilsløre de ansvarslinjer og forvaltningsoppgaver som hører hjemme i de organer som er satt til å drive rovviltforvaltning. Dyrevernmyndighetenes aktiviteter overfører det nasjonale ansvar for rovdyrforvaltningen til den enkelte rettighetshaver, som dermed rammes vilkårlig og med store kostnader til følge."
Med vennlig hilsen
Utmarkskommunenes Sammenslutning
Reidar Åsgård” |